Dolardan işgücü piyasalarına: esnek çalışma çözüm mü?

Doların hızlı yükselişi ve düşüşü, Merkez Bankası Başkanının 16 ay içinde görevden alınması ve Berat Albayrak’ın istifası ekonomi gündemini belirlerken, TBMM’nde bir torba kanun kabul edildi. Kanun teklifinin üç maddesi esnek çalışmanın yaygınlaştırılmasına yönelikti. Fakat bu üç madde üç işçi sendikası konfederasyonunun bir araya gelerek ortak tepki göstermesi sonucu TBMM’ndeki görüşmelerde geri çekildi ve 11 Kasım’da kabul edilen kanunda yer almadı. ¹

“İşsizlik Sigortası Kanunu ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun Teklifi” 16 Ekim’de TBMM Başkanlığına sunuldu. Yeni maddeler eklenerek adı “Bazı Alacakların Yeniden Yapılandırılması ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun Teklifi” olarak değiştirildi ve 30 Ekim’de Plan ve Bütçe Komisyonu’ndan geçti. 4 Kasım’da TBMM’nde görüşülmeye başlanan 51 maddelik kanun teklifi Covid-19 salgınına yönelik istihdam tedbirlerinin sürelerinin uzatılması, kamu alacaklarının yeniden yapılandırılması (“vergi affı”), yurt dışında bulunan para ve altının getirilmesi gibi çok farklı alanlarda çok sayıda kanunda değişiklik önerisi yanı sıra, esnek çalışmanın teşvik edilmesine yönelik üç madde (21, 33 ve 37) içeriyordu.²

Böylesi bir ortamda çalışma hayatını ciddi olarak etkileyecek bu öneriler niçin gündeme geldi?

Öncelikle bu maddelere bakalım.

“Esnek çalışma” teklifinde neler vardı?

16 Ekim 2020’de TBMM Başkanlığı’na sunulan ve 30 Ekim’de Plan ve Bütçe Komisyonu’ndan geçen teklif 4 Kasım’da TBMM’nde görüşülmeye başlandı ve 11 Kasım’da kabul edildi. Teklifin üç maddesi esnek çalışmanın yaygınlaştırılmasına ilişkindi:

• Madde 21, “kısmi zamanlı çalışmanın teşvik edilmesi ve yeni istihdam artışı sağlanması” amacıyla,  kısmi zamanlı (“part-time”) çalışmayı kabul eden bir çalışana gelir vergisi ve damga vergisi istisnası getiriyor. Bu öneri, tam zamanlı bir işin ikiye bölünmesini kabul etmesi için tam zamanlı çalışan bir işçiye en fazla 12 ay boyunca ayda en fazla 400 TL gelir vergisi + damga vergisi muafiyeti öneriyor.³

• Madde 33, 25 yaşından küçük ve 50 yaşından büyüklerin “istihdam piyasasına girişlerinin daha kolay hale getirilmesi” amacıyla 4857 sayılı İş Kanunu’nda değişiklik yapılmasını öngörüyor. Mevcut İş Kanunu’na göre belirli süreli sözleşme ancak objektif koşullara bağlı olarak (işin belirli bir sürede bittiği inşaat gibi faaliyetlerde) yapılabiliyor. Bu öneri ile 25 yaşın altındaki ve 50 yaşın üzerindeki işçiler herhangi bir koşul aranmaksızın iki yıla kadar belirli süreli sözleşme ile çalıştırılabilecek.

• Madde 37, “gençlerin istihdama girişlerinin, esnek çalışma yöntemlerinden olan kısmi süreli çalışma ile sağlanması, gençlerin istihdamdaki oranın artırılması, genç işsizliğin azaltılması” amacıyla, belirli koşullar altında, 25 yaşından küçük gençlerin bir ayda 10 günden az (“part-time”) çalışmaları durumunda SGK prim oranını, dolayısıyla işçilik maliyetini düşürmeyi öneriyor.

Covid-19 gerekçesi ve öncesi

Hazırlanan torba yasanın genel gerekçesinde “Hazırlanan Kanun Teklifi ile tüm dünyayı etkisi altına alan koronavirüs (Covid-19) salgınının [1] istihdam üzerindeki olumsuz etkilerinin azaltılması, [2] salgın nedeniyle işçi ve işverenler üzerinde oluşan yükün sosyal devlet ilkesi gereğince paylaşılması ve giderilmesi, [3] normalleşme sürecinde hareketlenecek ekonomik aktivitenin istihdamla desteklenmesi, [4] istihdamda devamlılığın sağlanabilmesi amacıyla destek tedbirleri düzenlenmektedir.” denilmekle birlikte, teklifte Covid-19 salgını ile ilgili olmayan ve esnek çalışmanın yaygınlaştırılmasına yönelik bu üç öneri de yer aldı.⁴ 

Esnek çalışmanın yaygınlaşması, “temel hedef” olarak Covid-19 salgınından önce de politika belgelerinde sürekli vurgulanıyordu. Örneğin Covid-19 salgınından önce, 19 Eylül 2019’da yayımlanan orta vadeli programda (Yeni Ekonomi Programı, 2020-2022) temel hedeflerden biri “esnekleştirme adımlarının sosyal tarafların mutabakatıyla” hayata geçirilmesiydi.⁵ Bu kapsamda planda “işgücü piyasasında yasal düzenlemesi bulunan ancak yeterli uygulama alanı olmayan esnek çalışma biçimlerinin uygulanabilirliği”nin artırılması bir politika önerisi olarak yer almıştı. 29 Eylül 2020’de yayımlanan 2021-2023 programında da aynı temel hedef “sosyal tarafların mutabakatıyla” ibaresi çıkarılarak korundu. Söz konusu kanun teklifindeki esnekleşmeye ilişkin tüm önerilerin 2021-2023 programında da yer aldığını hatırlatalım.⁶

Peki ya anayasal haklar?

Kanun teklifi, “esnek çalışma uygulaması” olarak tanımlanan kısmi zamanlı (part-time) ve belirli süreli çalışmanın yaygınlaştırılmasını hedefliyordu. Üç konfederasyon “işçilerin başta kıdem tazminatı ve sosyal güvenlik hakları olmak üzere Anayasa ve yasalarla güvence altına alınmış haklarına zarar vereceği” gerekçesiyle özellikle belirli süreli çalışmanın yaygınlaştırılmasına karşı çıktılar. TBMM’de yapılan görüşmelerde bu üç madde AK Parti milletvekillerinin de önergeleri ile “tekraren değerlendirilmesi amacıyla” kanun metinden çıkarıldı. İşçi konfederasyonlarının talepleri bu aşamada kabul gördü. Fakat hükümetin politika belgelerinde sürekli olarak yer alan esnek çalışmaya ilişkin önerilerin tekrar gündeme geleceğini söyleyebiliriz.

Niçin “esnek” çalışma?

Niçin “esnek” çalışmanın yaygınlaştırılması isteniyor? Öncelikle gündeme gelen önerilerde “esnek çalışma” ile sayısal esnekliğin, yani işe alma ve işten çıkarmanın kolaylaştığı bir uygulamanın kastedildiğini vurgulayalım. Belirli süreli çalışma, tanım gereği işin sürekli olmadığı bir çalışma biçimi. Bu nedenle belirli süreli çalışmanın yaygınlaşması, istihdamın da esnekleşmesini sağlayacak. Aynı şey kıdem tazminatı için de geçerli. Kıdem tazminatı, hem işveren hem de işçi açısından istihdamın sürekliliğini sağlayan önemli bir uygulama. Kıdem tazminatının kalkması (ki belirli süreli sözleşmede söz konusu değil) yine istihdamın esnekleşmesini sağlayacak.

Esnek çalışma, kıdem tazminatı gibi kısıtlar olmadığı ve işçilerin pazarlık gücünü zayıflattığı için işgücü maliyetini azaltıyor. Esnek çalışmanın yaygınlaşması ile firmaların (işgücü) maliyetlerinin düşmesi, böylece istihdam ve rekabet gücünün (yani ihracatın) artması bekleniyor: maliyetler düşünce Türkiye’de üretilen ürünlerin fiyatı düşecek, böylece uluslararası piyasalarda rekabet gücü kazanılacak.

Rekabet gücünde hassas dengeler

Son günlerde gündeme gelen, TL’nin değersizleşmesi ile rekabet gücü kazanılacağı ve ihracatın artacağı açıklaması da aslında aynı yaklaşımın sonucu. TL’nin değersizleşmesi ile Türkiye’de üretilen ürünlerin (yurt dışı) fiyatları düşecek ve uluslararası piyasalarda rekabet gücü kazanılacak.

Tek bir piyasa üzerinden bakılınca bu önermeler doğru. Fakat her ülkede birden fazla ürün üretilir ve her ülke bazı ürünleri ihraç ederken, bazı ürünleri de ithal eder. Esnekleşme yoluyla işgücü maliyetinin düşürülmesi bir ülkeyi tüm ürünlerde değil, belirli bazı ürünlerde rekabetçi yaparken, bazı ürünlerde de rekabet gücünün azalmasına yol açar. Bir başka deyişle, işgücü maliyetlerinin düşürülmesi veya TL’nin değer kaybetmesi yoluyla bir bütün olarak rekabet gücü kazanılamaz, sadece uluslararası işbölümündeki konum değişir.

Niteliksiz emek ve uluslararası işbölümü

Esnek çalışma ile işgücü maliyetlerinin düşmesi sonucu uluslararası işbölümündeki konum nasıl değişir? Esnek çalışma ile üretim maliyetlerini düşüren ülke, niteliksiz emek yoğun sektörlerde uzmanlaşır. Çünkü işgücü maliyetinin düşmesi emek yoğun sektörler için bir avantaj yaratır. Ayrıca esnek çalışma sonucu istihdamının sürekliliğinin olmaması firma ve sektöre özgü beşeri sermaye birikimini engeller; artan işgücü devir oranı, hem işçilerin, hem de firmaların beşeri sermayeye yatırım yapmamasına yol açar; işgücünün niteliği düşer ve niteliksiz emek yoğun sektörlerde uzmanlaşma artar. Böylece bir kısır döngü oluşur. (Sayısal) esneklik sonucu işgücünün niteliği düşer; işgücünün niteliği düştüğü için üretkenlik baskılanır; üretkenlik baskılanınca firmalar maliyeti düşürmek için ücretleri düşürmeye ve esnekliği artırmaya çalışır… 

Düşük ücretli-niteliksiz işgücü temelinde maliyetleri düşüren esnek çalışmaya dayalı bir strateji ile ülkenin yüksek katma değerli ürünleri üretmesi mümkün değil, çünkü yüksek katma değer, ancak yüksek ücret alan nitelikli işgücü tarafından üretilebilir. İşgücünün nitelikli olması için bilgi ve tecrübesinin olması gerekir, bu da ancak istihdamın sürekliliği varsa sağlanabilir. İstihdamın sürekliliği varsa, hem firma, hem de çalışan eğitim ve tecrübeye yatırım yapar, nitelik, üretkenlik ve ücret artar. 

Kısır döngü

Sonuç olarak iki farklı politikadan bahsedilebilir: İlk politika, işgücü maliyetini düşürerek rekabetçi olmayı hedefler, bu hedef için seçtiği politika aracı da sayısal esnekliktir. Bu politika ülkenin niteliksiz emek yoğun ürünlerde uzmanlaşmasına yol açar. Bu politika ile sürdürülebilir bir büyüme mümkün değil. İkinci politika, üretkenliği artırarak rekabetçi olmaya hedefler, bu hedef için seçtiği politika aracı da işgücü niteliğinin artırılmasıdır. Bu politika ülkenin yüksek ücretli-yüksek katma değerli ürünlerde uzmanlaşmasını sağlar. 

Türkiye’nin sürekli acı reçete uygulamak zorunda kalmaması için, her krizden sonra yeniden daha büyük bir krize yol açacak geçici tedbirleri değil, bu kısır döngüden çıkarak sürdürülebilir bir büyüme sürecini başlatacak politikaları uygulaması gerekiyor. Hangi politikanın seçileceği ise aslında basit bir tercih sorunu. 

---

¹ Hak-İş, Türk-iş ve DİSK, ““Esnek Çalışmaya Dönük Düzenlemeler Geri Çekilmelidir”, Hak-İş web sitesi, 3 Kasım 2020

² Burada, Plan ve Bütçe Komisyonu’nda kabul edilen metni kullanıyoruz. İlk teklif ve teklif gerekçeleri, Plan ve Bütçe Komisyonu’ndaki görüşmeler, komisyonun kabul ettiği metin ve muhalefet şerhi için komisyon raporuna bakılabilir. 

³ Bu istisnadan faydalanabilmek için işyerinin mevcut çalışanın çalışmadığı gün sayısı kadar kısmi zamanlı yeni bir çalışanı (en az 6 ay süreyle) istihdam etmesi  gerekiyor. En fazla 12 ay sağlanacak gelir vergisi istisnasının üst sınırı aylık brüt asgari ücretin {4a62a0b61d095f9fa64ff0aeb2e5f07472fcd403e64dbe9b2a0b309ae33c1dfd}10. 

⁴ Gerekçelerin vurgulanması için köşeli parantez içindeki sayıları biz ekledik.

⁵ TC Hazine ve Maliye Bakanlığı, Yeni Ekonomi Programı, 2020-2022, 19 Eylül 2019 

⁶ TC Hazine ve Maliye Bakanlığı, Yeni Ekonomi Programı, 2021-2022-2023, 29 Eylül 2020