İrkilten Kamu Özel İşbirliği garantileri yenilenmeli

Kamu Özel İşbirliği (KÖİ) modeli çerçevesinde kamu bütçesine önemli yük getiren gelir garantileri sık sık gündeme geliyor. Seçime doğru giderken bu konu hakkındaki tartışmaların daha da yoğunlaşması beklenir.
KÖİ dünyada yaygın olarak kullanılan bir sistem. Dünya Bankası’nın tanımı şöyle: “Bir kamu varlığının inşası ya da kamu hizmetinin tedariki amacıyla özel ve kamu kuruluşları arasında imzalanan ve özel sektörün önemli bir risk ve yönetim sorumluluğu üstlendiği, buna karşılık performansa dayalı olarak getiri elde ettiği uzun dönemli bir sözleşme”.
Konu hakkında ayrıntılın bilgi edinmek isteyenler için Çoşkun Cangöz, Uğur Emek ve Nurhan Uyduranoğlu Karaca tarafından kaleme alınan ve Aralık 2021’de yayınlanan TEPAV raporunu öneririm.

İrkilten Kamu Özel garantileri

Bu oldukça teknik konu neden bu kadar gündemde?
Sorunun yanıtı açık. Her proje için geçerli değil ama kamuoyuna yansıyan öyle garantiler var ki insan ister istemez irkiliyor. 100 yolcu gelen bir yere 1000 yolcu gelecekmiş gibi verilen garantiler mesela. Bu konuda yukarıda sözünü ettiğim raporun yazarlarından olan Uğur Emek’in Karar gazetesindeki köşesinde çok daha ayrıntılı analizlere ulaşmak mümkün.
2023 seçimi sonrasında sağlıklı bir ekonomi programı tasarlanıp uygulamaya konulacaksa, bu projelere verilen gelir garantilerinin masaya yatırılmaları gerekiyor. İşin hukuksal kısmı çok önemli ancak bu açıdan benim söyleyebileceğim bir şey yok. Hukuksal açıdan sorun çıkarmayacak şekilde bu garantilerden bütçeye gelen yük hafifletilebilirse maliye politikasında ek manevra alanı yaratmak mümkün.
Ek manevra alanına sahip olmak, azan enflasyonun getirdiği yoksullukla mücadele için önemli.

Bir Kamu Özel İşbirliği anısı

Yıllar öncesinden bir anı aktarayım. Yanılmıyorsam bu sistemin ilk hali 1980’lerin ortasında Turgut Özal döneminde devreye alınan ‘Yap İşlet Devret’ sistemiydi. O sistem çerçevesinde geliştirilen bir projenin yapılabilirlik çalışmasında yer aldım. Projeyi hayata geçirmeyi üstlenen holdingin başında rahmetli Kemal Kurdaş vardı. Holdingde, onun altında yatırımlardan sorumlu iki kişiydik.
Holdinge bağlı bir şirket, holding dışında bir mühendislik şirketine ön yapılabilirlik raporu hazırlatmış. Holding adına ben ilgileniyordum projeyle: Yapılabilirlik projesine son şeklini verecek üç kişilik bir ekibin içindeyim. Ekipteki diğer iki kişi holdinge bağlı bir şirketin başında ve enerji projelerinde devlette edindikleri çok önemi tecrübeler nedeniyle mühendislik kısmından sorumlulardı. İşin bana düşen kısmı ise ekonomik yapılabilirlik kısmıydı.

Gelir garantisinin önemi

Proje, bir hidroelektrik santral kurulması ve üretilen elektriğin devlete satılması üzerineydi. Ön rapora göre proje çok kârlı görünüyordu.
Ancak ön projede pek üzerinde durulmayan bir ayrıntı vardı. Elektrik enerjisi, barajsız bir hidroelektrik santral ile üretilecekti. Bu durumda nehirden ne kadar su akıyorsa o kadar enerji üretecektiniz. Dolayısıyla suyun debisi, yapılabilirliği belirleyen önemli unsurlardan biriydi.
Türkiye’deki her akarsuyun Cumhuriyetin ilk yıllarına kadar uzanan günlük su ölçümleri var. Biraz deşince şunu gördük: Öyle kurak dönemler olmuş ki, üst üste dört yıl nehirden geçen su miktarı korkunç düşmüş.  Basit bir senaryo analizi yardımıyla, yatırım döneminin tamamlanıp santralin devreye sokulduğunda böyle bir döneme denk gelinmesi halinde projenin karlılığını incelemek mümkündü dolayısıyla.
Ön proje raporunda kabul edilen birim enerji satış fiyatları ile bu projenin bu senaryo altında ekonomik yapılabilirliği neredeyse kalmıyordu; önemli bir risk söz konusuydu. Enerji Bakanlığı ile yapılan görüşmelerde birim enerji fiyatının ne olacağı konusunda projenin kilitlendiğini hatırlıyorum.

Mevcut projeler gözden geçirilebilir

Önce şunu belirtmek gerekiyor: KÖİ sistemi sağlıklı kullanılırsa ekonomi açısından yararlı bir sistem.  Sonuçta devletin her yere yetişme olanağı yok; KÖİ sistemi bu kısıtı hafifletme potansiyeline sahip.
Buradaki anahtar sözcük ‘sağlıklı kullanım’ elbette. Yukarıdaki tartışmadan açık ki gelir garantileri KÖİ modeli için çok önemli. Projenin yapılabilirliğini derinden etkiliyor çünkü.
Peki, önümüzdeki dönemde KÖİ modeli çerçevesinde hayata geçirilen projelerin gelir garantilerini yeniden gözden geçirmek mümkün mü? Teknik olarak sorunun yanıtı ‘elbette’ şeklinde. Nasıl bir çerçeve düşünülebilir?
Herhangi bir yatırımı bir şirket açısından değerlendirmek için çeşitli ölçütler var.
Bunların en önemlilerinden biri ‘iç getiri oranı’.

İç getiri oranı

Şöyle özetleyelim: Yatırım dönemi ile tesisin işletmeye alınıp ömrünün sonuna kadar ‘üretim’ yapıldığı dönemi birlikte düşünelim. Yatırım döneminde nakit çıkışları, işletme döneminde ise net nakit girişleri var. (Bazı yıllarda net nakit girişleri eksi değerler de alabilir.)
İlk yıl diyelim 1 milyar liralık yatırım harcaması yaptınız, beşinci yılda 500 milyon lira vergi sonrası kâr elde ettiniz.
Birinci yılda harcanan 1 milyar lira ile beşinci yılda elde edilen 500 milyon liralık kâr, elma ile armut gibi.    Biri birinci yılda diğeri beşinci yılda. Bunları aynı birim cinsinden ifade edebilmek için ileri yıllardaki nakit çıkışları ve girişleri iskonto ediliyor; bugüne getiriliyor.
İç getiri oranı, net nakit giriş ve çıkışlarının bugünkü değerini birbirine eşitleyen bir oran. Girişimci açısından projeden elde edeceği tahmin edilen getiri oranını ifade ediyor.
KÖİ modeli çerçevesinde Türkiye’de geliştirilen projelerde bu hesapların girişimci tarafından yapıldığı belirtiliyor yazının başında sözünü ettiğim raporda. Zaten projeye finansman bulunabilmesi için finansörlere bu raporların verilmesi gerekiyor.

Kritik sorular

Böyle bakıldığında, mevcut kamu özel işbirliği projelerinden herhangi birinin ‘aşırı’ bir getiri oranı ile çalışıp çalışmadığı araştırılabilir.
Kritik değişkenler şunlar:
• Yatırım kaç yılda bitirildi ve her yıl maliyeti ne oldu?
• Proje için kullanılan finansmanın faiz ve anapara ödemelerinin takvimi ne?
• İşletme dönemindeki yıllık hizmet/ürün talebi için varsayılan değerler neler? Farklı bir ifadeyle, kaç araç geçeceği kabul edildi, havaalanına kaç yolcu geleceği vb. hesaplandı?
• Üretilen ürünün/hizmetin birim satış fiyatının nasıl gelişeceği kabul edildi?
• İşletme dönemindeki maliyetlerin nasıl gelişecekleri varsayıldı?
• Bu varsayımlarda, kabul edilebilir hata payı dışında belirgin yanlışlar var mı? Varsa, bunlar düzeltilince nasıl bir iç getiri oranı elde ediliyor?
Yeniden hesaplanan getiri oranı makul bir oran ise o zaman pazarlık masasına oturmak mümkün.
Elbette başka değerlendirme yöntemleri de kullanılabilir. Önemli olan şu: Projelerin ve dolayısıyla gelir garantilerinin yeniden değerlendirilmesi mümkün. Bazı projeler için bu çok kolay olmayabilir ama yapılabilir bir iş olduğu da açık olmalı.